L’audizione di Forni sulle modifiche alla legge 81

24 luglio ’19. Il presidente di ANMIL Zoello Forni ieri è intervenuto presso la Commissione Lavoro della Camera dei Deputati per l’audizione in merito alla Proposta di legge 1266 a firma dell’On. Speranza e altri. Un testo in cinque articoli che prevede modifiche al decreto legislativo 81, il testo unico sulla sicurezza sul lavoro.
Forni, coadiuvato dall’Avv. Maria Giovannone (Responsabile dell’Ufficio Salute e Sicurezza dell’ANMIL), ha presentato una memoria composta da valutazioni critiche e ulteriori proposte (leggi qui di seguito).
Forni nella premessa, dopo aver ricordato le caratteristiche fondamentali dell’attività di ANMIL, ha sottolineato la recrudescenza degli infortuni mortali nei luoghi di lavoro e, al tempo stesso, la scarsa effettività delle tutele. Secondo ANMIL, ciò è dovuto al mancato completamento della disciplina prevenzionistica e alla necessità di riavviare il lavoro operativo della Commissione Consultiva permanente. “Rimane poi un grande problema di natura culturale – ha aggiunto Forni – collegato alla necessità di diffondere al meglio i contenuti di norme complesse in un mercato del lavoro molto frammentato e in continua evoluzione”. 
Infine, Forni non ha mancato di portare all’attenzione dei deputati le nuove frontiere della sicurezza sul lavoro: “Il mondo del lavoro globale, infatti, è contrassegnato da nuove forme di lavoro e nuovi modelli organizzativi, caratterizzati da un elevato grado di flessibilità e digitalizzazione che, se non adeguatamente governati, possono esporre i lavoratori a nuove tipologie di rischi: come la eccessiva instabilità occupazionale ed economica e l’eccessivo carico lavorativo, sullo sfondo di un quadro di tutele inadeguato, derivante anzitutto dalla assenza di una corretta qualificazione giuridica dei rapporti contrattuali. L’esempio più emblematico è oggi quello dei lavoratori su piattaforma digitale, rispetto ai quali urge non solo l’intervento del legislatore nazionale, ma probabilmente anche la fissazione di standard uniformi sovranazionali”. 

Il testo della memoria presentata da ANMIL

Valutazioni critiche

 Dalla relazione alla proposta di legge n.  1266 – Modifiche al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, e altre disposizioni concernenti la vigilanza e la sicurezza sul lavoro nonché prevenzione e assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali – emerge chiaramente l’intento di semplificazione e razionalizzazione della materia di salute e sicurezza sul lavoro; la necessità di estendere la cultura della prevenzione, di valorizzare gli incentivi alle imprese che rispettano gli obblighi di sicurezza, e di intensificare l’attività ispettiva in materia.

Tutti temi da sempre al centro della missione associativa di ANMIL.

Pertanto, esprimiamo in generale un apprezzamento per un’iniziativa legislativa che ha riproposto al centro dell’agenda politica il lavoro sicuro.

L’obiettivo comune a tendere è infatti la garanzia di un modello di lavoro sicuro attivando interventi mirati in grado di assicurare il rispetto della persona e del lavoratore, ma anche di favorire crescita e innovazione per le imprese.

Nel merito della stessa riteniamo altresì apprezzabile l’intento di separare l’attività di consulenza e di controllo evitando sovrapposizioni e duplicazioni con l’ulteriore effetto di liberare risorse che potrebbero essere impiegate in modo più proficuo.

Condivisibile è anche il proposito di sostenere il mondo delle piccole e medie imprese provando ad uscire da logiche generaliste e scendendo nel concreto e nello specifico ambito produttivo.

Si vuole di seguito entrare nel dettaglio delle previsioni della proposta n. 1266 evidenziandone  pregi e criticità e  rappresentando, al contempo, ulteriori proposte.

 

Articolo 1 – Modifiche all’articolo 8 del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81

L’articolo 1 della proposta di legge n. 1266 reca modifiche all’articolo 8 del d.lgs. n. 81/2008 che ha istituito il Sistema informativo nazionale per la prevenzione (SINP), al quale è stato dato attuazione con il decreto n. 183 del 27 settembre 2017 del Ministero della Lavoro e delle Politiche Sociali.

Quest’ultimo ha dettato le regole tecniche per la realizzazione e il funzionamento del Sistema Informativo Nazionale per la Prevenzione (SINP), nonché le regole per il trattamento dei dati, ai sensi del richiamato articolo 8, comma 4, del d.lgs. 81/2008.

Si tratta di un provvedimento che l’ANMIL ha accolto con entusiasmo, ritenendolo di grande importanza metodologica strategica, poiché funzionale ad una raccolta selettiva di flussi informativi completi e dettagliati, al fine di migliorare la razionalità e l’efficienza delle attività di vigilanza su tutto il territorio nazionale, ma che tuttavia non ha ancora trovato una reale ed efficace applicazione nel sistema della sicurezza.

A tal proposito condividiamo la misura di aggiungere all’articolo 8 del d.lgs. n. 81/2008 la previsione di una relazione semestrale del Ministero del lavoro alle Camere “sulle azioni, sugli interventi e sui risultati connessi alle attività per la prevenzione e la sicurezza nei luoghi di lavoro svolte mediante il SINP”.  Previsione che consentirebbe dunque al Legislatore un controllo sulla efficacia dell’azione del SINP.

Apprezzabile anche la previsione di inserire all’articolo 8 del d.lgs. n. 81/2008 anche le associazioni (in aggiunta agli organismi paritetici e agli istituti di settore a carattere scientifico) tra i soggetti che concorrano allo sviluppo del SINP.

Riteniamo infatti necessario creare maggiore sinergia tra tutti i soggetti della prevenzione, a partire da quelli pubblici, ma non solo.

 

 

Articolo 2 – Modifiche al d.lgs n. 149/2015

L’articolo 2 (modifiche al d.lgs. n. 149/2015) della proposta di legge ha invece ad oggetto la distribuzione delle competenze in tema di vigilanza, da un lato, e la consulenza e prevenzione, dall’altro.

Precisamente, secondo la Relazione, “l’articolo 2, modificando il decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 149, e l’articolo 3, modificando il decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, intendono non confondere, ma distinguere le funzioni di controllo sull’efficacia degli interventi, che attengono all’Ispettorato Nazionale del Lavoro, da quelle di consulenza e prevenzione, che attengono all’INAIL.”

L’intento legislativo di attribuire totalmente la vigilanza in materia di salute e sicurezza all’INL è assolutamente condivisibile.

Ricondurre tutto il sistema della vigilanza ad una realtà unica, consentirebbe di dare indirizzi ispettivi uniformi sul tutto il territorio nazionale su una materia volta a tutelare i beni della vita e della salute della persona costituzionalmente garantiti, con un grande valore etico e di rilevanza penale.

Prevedendo che gli ispettori intervengano solo per controlli e sanzioni e non più anche per altro, ad esempio attività di prevenzione, è un passo avanti verso l’uniformità nazionale (per la parte di competenza), eliminando conflitti di interesse e incompatibilità e razionalizzazione, dunque meno e più concentrate attività.

Dalle disposizioni dell’articolo 2 della proposta in esame mergono solo delle criticità di natura interpretativa.

Infatti, il dato letterale dell’articolo 2 sembra mantenere inalterata l’attuale distribuzione delle competenze tra Ispettorato nazionale del lavoro e ASL.

In tal senso viene confermata all’Ispettorato Nazionale del Lavoro, sulla base delle indicazioni ministeriali, la competenza ad esercitare e coordinare in tutto il territorio nazionale la vigilanza, compresa quella “in materia di salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”. L’ambito viene però, poi, ricondotto alle competenze già attribuite al personale ispettivo ai sensi del d.lgs. n. 81/2008.

Perplessità interpretative emerge anche dall’attribuzione all’INL della competenza all’accertamento “sulla dinamica degli infortuni e sulle tipologie dell’esposizione al rischio delle malattie professionali e delle caratteristiche dei vari cicli produttivi, ai fini dell’applicazione della tariffa dei premi”.

Viene infatti spostata sul versante ispettivo una tipica attività tecnica da parte di una consulenza dell’INAIL finalizzata ad applicare correttamente la tariffa dei premi.

 

Articolo 3 – Modifica dell’articolo 8 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124

L’articolo 3 intende sostituire l’articolo 8 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, che nell’attuale formulazione, attribuisce competenze alle articolazioni territoriali del Ministero del Lavoro. L’innovazione sembrerebbe apparentemente sottrarre una competenza di portata generale al Dicastero competente (nello specifico all’INL), attribuendola all’INAIL. Tale modifica può essere condivisibile solo in una logica di stretto coordinamento tra le due strutture (INL e INAIL), non già in quella di integrale sostituzione delle competenze del primo da parte del secondo, considerato che INAIL rimane un Istituto assicurativo che non ha competenze specifiche e sostanziali in materia di lavoro e previdenza, limitando il proprio raggio di azione e le proprie competenze specifiche all’ambito degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali.

Pare poi apprezzabile il disposto del comma 2 che, limitatamente alle infrazioni in materia lavoristica e prevenzionistica che non comportino l’applicazione di sanzioni penali o amministrative, preveda una proattiva collaborazione tecnico-consulenziale tra l’Istituto ed i soggetti privati, in una virtuosa logica di partnership pubblico-privato e di responsabilità sociale di impresa, tanto auspicata a livello nazionale, europeo e internazionale.

Per quanto riguarda poi il disposto del comma 3, relativo all’organizzazione di corsi di formazione da parte dell’INAIL, esso appare apprezzabile nel suo intento, poiché volto all’innalzamento del livello qualitativo della formazione – affetta notoriamente da pericolosi fenomeni di concorrenza a ribasso –  anche se andrebbe preferibilmente collocato nell’alveo, quantomeno in quota parte, della formazione finanziata con risorse pubbliche, piuttosto che costituire integralmente un aggravio per le aziende. Molto positivo, nel contesto della proposta del comma 3, il coinvolgimento delle associazioni su un tema, quello della formazione, rispetto al quale anche ANMIL potrebbe apportare un significativo contributo metodologico ed esperienziale.

 

 

Articolo 4 – Modifiche al meccanismo di oscillazione della tariffa dei premi per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali

L’articolo 4 tende ad introdurre alcune modifiche al meccanismo di oscillazione della tariffa dei premi per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, istituto recentemente rinnovato dal decreto ministeriale del 27 febbraio 2019, successivo alla presentazione della proposta n. 1266.

Nello specifico, l’articolo 4 introduce, per il triennio 2019-2021, una ulteriore riduzione del tasso medio del premio applicabile all’impresa, a determinate condizioni, in relazione al numero di lavoratori presenti nella stessa e aggiuntiva rispetto alle agevolazioni attualmente previste in materia.

Sull’oscillazione del tasso, la proposta incide maggiormente sull’operatività dando la possibilità al sistema pubblico di sostenere gli interventi con indicazioni specifiche, anche di dettaglio, legate ai singoli sistemi produttivi e territoriali, in modo che anche la formazione non sia una formazione generica, ma specifica e di interventi mirati.

Come ANMIL, non possiamo non condividere anche tale previsione. Prevedere infatti un sistema che dia sostegno, per mezzo di una riduzione dei tassi, alle imprese che investono in prevenzione e sicurezza potrebbe ottenere l’effetto di una riduzione del costo complessivo del sistema, e nel contempo potrebbe generarsi un apporto virtuoso alla crescita per il mondo del lavoro.

 

 

Articolo 5 – Piano per l’assunzione di ispettori del lavoro

L’articolo 5 della proposta di legge prevede un piano di assunzione per aumentare il numero degli ispettori del lavoro, al fine di rafforzare il contrasto del lavoro illegale e della violazione delle norme in materia di prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro.

La disposizione si ritiene fondamentale se letta in combinato disposto con l’articolo 2, che ha l’intento di attribuire all’INL tutta l’attività ispettiva in materia di sicurezza sul lavoro.

D’altra parte il Legislatore nell’ultimo anno ha già mirato al potenziamento dell’INL, mettendo a sua disposizione un maggior numero risorse umane ed economiche. In tal senso le disposizioni del comma 445, dell’articolo 1, della legge n. 145 del 30 dicembre 2018 (legge di Bilancio 2019) hanno autorizzato l’INL ad assumere nuovo personale prevalentemente ispettivo, prevedendo al contempo adeguate coperture finanziarie.

 

ULTERIORI PROPOSTE

Alla luce di queste brevi considerazioni riteniamo pertanto condivisibili gli interventi proposti dalla proposta di legge n. 1266, che tuttavia potrebbero conseguire maggiori effetti se fossero collocati all’interno di un quadro di interventi di più ampio respiro.

  • È di fondamentale importanza che il Legislatore tenga anche conto della urgente necessità di portare a compimento l’attuazione del decreto 81/2008, ancora sospesa e arenata su tematiche di grande rilievo. Ad oggi sono più di venti i provvedimenti da attuare ancora e alcuni riguardano materie anche di grande rilievo come ad esempio il sistema di qualificazione delle imprese e la sorveglianza sanitaria speciale.

Tra tutti ad esempio il sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi, disciplinato dall’art. 27 del d.lgs. n. 81/2008 che – eccetto il caso degli ambienti confinati per i quali il sistema ha cominciato ad operare positivamente con il DPR 177/2011, e il settore della sanificazione del tessile e dello strumentario chirurgico per la qualificazione del quale è stata predisposta la bozza di un DPR – è rimasto lettera morta per tutti quei settori ad alto tasso infortunistico, ovvero caratterizzati da forti complessità organizzative e da gravi fenomeni di concorrenza sleale.

Tra i provvedimenti inattuati del Testo Unico, emerge anche quello relativo all’attuazione dell’articolo 52, del Testo Unico, decreto a sostegno della pariteticità e della bilateralità. Tale provvedimento risulta importante ove si consideri il ruolo strategico a sostegno del sistema della pariteticità, quale fondamentale strumento messo in campo, ai sensi del d.lgs. n. 81/2008, dalle parti sociali in attuazione degli accordi interconfederali sottoscritti dalle organizzazioni nazionali più rappresentative in ambito sindacale al fine di dare alla politica di prevenzione un valore aggiunto, soprattutto per le piccole, medie e micro imprese.

La stessa urgenza è richiesta per l’attuazione dell’art. 41 comma 4-bis del d.lgs. n. 81/2008, che attende ormai da troppo tempo un intervento sulla disciplina della sorveglianza sanitaria speciale dei lavoratori. L’impellenza normativa è spiegata dal dilagante utilizzo di sostanze psicotrope e stupefacenti nei luoghi di lavoro, la cui complessa gestione e responsabilità grava da una parte sui datori di lavoro, dall’altra sugli organismi ispettivi e sulle strutture pubbliche.

 

  • Nell’ottica di semplificazione un ruolo cruciale può essere svolto dalla formazione per la sicurezza che, sebbene opportunamente riformulata dagli accordi Stato-Regioni del 2011 e del 2016, presenta eccessivi formalismi burocratici che per nulla giovano alla effettiva capacità di modificare positivamente i comportamenti delle persone.

Invero, la formazione e percepita dai datori di lavoro come un gravoso costo e dai lavoratori come un mero adempimento formale, inadeguato a far acquisire e conservare gli insegnamenti proposti. Inoltre, questioni rilevanti sono relative al numero delle ore ed ad altri specifici contenuti – ancora insufficienti per alcuni settori o tipologie di rischio – o alla professionalità dei soggetti erogatori di attività formative, nonché alle metodologie didattiche impiegate.

Siamo altresì convinti che la formazione alla sicurezza, per poter veramente incidere in senso migliorativo sui comportamenti, dovrebbe partire sin dalle scuole per arrivare in azienda, includendo nei propri contenuti anche la testimonianza degli infortunati ed invalidi del lavoro. Una attività che ANMIL già conduce da più di dieci anni su tutto il territorio nazionale in collaborazione con le scuole e con le aziende.

 

  • Oltre che alla formazione dei lavoratori, l’intervento del Legislatore dovrebbero essere mirato anche alla creazione di una “sorveglianza sanitaria olistica”, e non meramente burocratica, in cui la collaborazione proattiva del medico competente potrebbe essere di grande ausilio alla efficace gestione della sicurezza in azienda.